Reforma judicial, suspensión de leyes con efectos generales

Ernesto Villanueva

El viernes pasado 14 de junio se publicó en el Diario Oficial de la Federación las reformas a los artículos 129 y 148 de la Ley de Amparo, que elimina la atribución de l@s juzgador@s federales para otorgar suspensiones con efectos generales en los juicios de amparo contra leyes o normas generales. Esta figura, la suspensión, también se encuentra en la iniciativa de reforma constitucional del presidente López Obrador para las acciones de inconstitucionalidad y controversias de constitucionalidad. 

¿Qué significa lo anterior? y ¿por qué es importante para la sociedad? ¿La reforma a los artículos 129 y 148 de Ley de Amparo es constitucional o no? ¿Es conveniente la iniciativa para suprimir esa misma facultad a la Suprema Corte de Justicia de la Nación en el caso de las acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales? Veamos:

Primero, el amparo es un recurso que tienen las personas, físicas o morales, para reivindicar ante el Poder Judicial de la Federación actos que consideran que vulneran los derechos fundamentales que le reconoce la Constitución o los tratados internacionales. Es común que al interponer una demanda de amparo se solicite la suspensión del acto reclamado; es decir una medida cautelar para que al ciudadano (quejoso) no se le generen efectos negativos mientras se resuelve si dicho acto reclamado es constitucional o no. 

Los ejemplos más comunes son cuando se solicita la suspensión de una orden de aprehensión, de una orden de desalojo de un inquilino o de un acto administrativo por el cual se impone una sanción económica significativa, todo lo anterior de manera transitoria hasta que se resuelva el fondo en la sentencia de amparo. En estos casos, la reforma a los artículos 129 y 148 de la Ley de Amparo no impactan en el núcleo tradicional del amparo nacido bajo el principio de relatividad, según el cual sus efectos sólo surten para quienes han interpuesto esta demanda. 

El problema se complica cuando se trata de los denominados derechos difusos o colectivos previstos en la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos como el derecho a la salud, a la educación, a un ambiente sano y los derechos económicos, entre otros, en el cual el destinario no es solamente una persona sino un grupo o una colectividad. 

Recuérdese, por ejemplo, los amparos para recibir la vacuna contra el covid-19. Existe, empero, otra porción de derechos difusos que encuentran en la suspensión de leyes con efectos generales, una medida de protección provisional. 

Si bien es verdad que la suspensión de leyes con efectos generales es la excepción en el juicio de amparo, también lo es que esa potestad para que los juzgadores federales puedan proteger los citados derechos difusos cuando sea estrictamente necesaria se antoja racional. Cuando se invoca, por ejemplo, el interés legítimo (que no es ni el interés jurídico tradicional del amparo ni el mero interés simple) previsto en la Ley de Amparo va a ser difícil tutelarlo si, como ha pasado, ya el juzgador carece de atribuciones para decretar una suspensión o pausa de leyes con efectos generales.

Segundo, la reforma a los artículos 129 y 148 de la Ley de Amparo que expulsa del sistema jurídica la figura de la suspensión de leyes con efectos generales es, a mi juicio, contrario a la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos porque, de entrada, no se compadece con lo previsto por el artículo 1º de la Constitución, que a la letra dice: 

En los Estados Unidos Mexicanos todas las personas gozarán de los derechos humanos reconocidos en esta Constitución y en los tratados internacionales de los que el Estado Mexicano sea parte, así como de las garantías para su protección, cuyo ejercicio no podrá restringirse ni suspenderse, salvo en los casos y bajo las condiciones que esta Constitución establece –cursivas mías–. 

El artículo 1º de la Constitución ha creado un vasto manto de tutela de los derechos humanos y los protege mediante el principio pro-persona, que dispone que al interpretar normas relativas a derechos humanos debe preferirse la interpretación que más beneficie a la persona y la interpretación conforme, según la cual la interpretación que debe preferirse es aquella que se ajuste a la Constitución y los tratados internacionales. (Un texto serio e ilustrativo sobre el principio pro-persona y la interpretación conforme es el del jurista José Luis Caballero Ochoa. 

Hay elementos para considerar que con la reforma a la ley de amparo se lastiman diversos derechos difusos, como el acceso a la salud, al medio ambiente sano o los derechos de los consumidores, previstos explícita e implícitamente en el articulado del texto constitucional (artículos 4, 6, 25, 26, 28, entre otros). 

El principio de relatividad del amparo conocido en México como la Fórmula Otero es de naturaleza individual y proviene del liberalismo del siglo XIX. Con la Constitución de 1917 se introducen, por vez primera en el mundo, los derechos sociales a la educación, a la propiedad y al trabajo y ha habido por fortuna un proceso evolutivo de la protección de derechos individuales, sociales y colectivos de esa fecha hasta ahora, que tiene su más amplia expresión en la reforma constitucional del 2011 y, por esa evolución, actualmente el principio de relatividad ha ido adquiriendo matices ante la emergencia de nuevos tipos de derechos fundamentales. 

Tercero, la iniciativa de reforma constitucional del presidente López Obrador incluye una adición al artículo 107, fracción II de la Constitución, que señala: “Tratándose de juicios de amparo que resuelvan la inconstitucionalidad de normas generales, en ningún caso las sentencias que se dicten fijarán efectos generales”. Y para que no quede duda, un enunciado normativo muy similar se incluye también en la fracción X del citado precepto constitucional. La acción inconstitucionalidad es un recurso mediante el cual se busca impugnar la invalidez de normas generales que se consideran contrarias a la Constitución y la pueden ejercer sólo un número limitado y por determinadas materias de autoridades previstas en el artículo 105, fracción II de la Constitución. 

Y las controversias constitucionales son recursos a través de los cuales se impugnan normas generales que consideran inconstitucionales porque invaden la esfera competencial de un órgano o poder, de acuerdo con el artículo 105, fracción I constitucional. 

La suspensión temporal de leyes con efectos generales en la experiencia comparada es una atribución de la Suprema Corte de Justicia o del Tribunal Constitucional en distintos países del mundo tenidos como modelos de desarrollo democrático y constitucional. Por supuesto, que debe quedar claro que la suspensión de leyes presuntamente inconstitucionales es la excepción, no la regla, al igual que en el amparo. 

En Alemania, por ejemplo, aunque el Tribunal Constitucional tiene atribuciones para suspender transitoriamente una ley, ello sucede siempre y cuando: a) Haya una alta probabilidad de que sea inconstitucional; b) Haya un daño irreparable si se mantiene la ley en sus términos y c) Hay un interés público que pondere que la suspensión tiene mayor relevancia que los efectos negativos de suspenderla. 

El caso de Alemania es interesante porque antes de suspender una ley, el Tribunal Constitucional considera si puede hacer una interpretación conforme a la Constitución y los tratados de esa normativa, lo que reclama un gran esfuerzo intelectual de quienes integran ese tribunal. 

Considero que el Congreso de la Unión debería mantener la atribución de la Suprema Corte de Justicia de la Nación para la suspensión de leyes con efectos generales, estableciendo criterios claros y específicos para su debida aplicación en tanto medida cautelar de excepción.