La reforma tacaña con los maestros
“Con frecuencia se atribuye el fracaso posterior de la reforma educativa exclusivamente a las movilizaciones de la CNTE. La explicación resulta demasiado simple”.
Jorge Javier Romero Vadillo
La semana pasada dejé la historia en el momento en que la reforma educativa parecía haber encontrado una oportunidad excepcional. La reforma constitucional había conseguido algo que durante décadas pareció imposible: recuperar para el Estado la conducción de la carrera docente, crear el Servicio Profesional Docente, fortalecer al Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación y comenzar a desmontar el entramado corporativo que, desde 1946, había entregado al sindicato el control efectivo sobre el ingreso, la promoción y la movilidad de los maestros. El encarcelamiento de Elba Esther Gordillo terminó de despejar el camino. La revancha política había cumplido su cometido.
Aquel cambio constitucional fue posible gracias al Pacto por México, probablemente el último gran acuerdo político del breve periodo democrático mexicano. PAN, PRI y PRD consiguieron articular una mayoría suficientemente amplia para modificar el artículo tercero, aunque el consenso naciera incompleto. López Obrador mantenía ya un enfrentamiento abierto con la dirección del PRD y convirtió el Pacto en uno de los blancos privilegiados de su oposición, minando desde el principio su legitimidad. A pesar de ello, el nuevo texto constitucional recogió buena parte del diagnóstico elaborado durante años por especialistas, organizaciones civiles y legisladores de distintas fuerzas políticas.
La discusión de las leyes secundarias transcurrió de otra manera. Ahí desapareció buena parte del diálogo que había acompañado la reforma constitucional. Los partidos firmantes del Pacto cerraron filas alrededor de la iniciativa enviada por el Ejecutivo, elaboradas en secreto en las oficinas del Secretario de Educación, Emilio Chuayfette, y mostraron muy poca disposición para revisar las objeciones que distintas organizaciones comenzamos a plantear desde que conocimos los primeros borradores. La prisa por cumplir los compromisos políticos terminó pesando más que la calidad del diseño institucional. Lo que había sido una discusión abierta durante la reforma constitucional se convirtió en una aprobación acelerada de textos que contenían graves defectos. El más importante consistía en haber desplazado el centro mismo de la reforma. La construcción de una auténtica carrera profesional para los maestros dejó de ocupar el lugar principal. El discurso seguía hablando de mérito, excelencia y profesionalización, pero el diseño institucional colocaba el acento en otro sitio. La evaluación pasaba a ocupar el centro de la escena, mientras el sistema de incentivos positivos quedaba relegado a disposiciones secundarias, reglamentos futuros y decisiones de las autoridades educativas locales. El gobierno parecía mucho más interesado en construir un mecanismo para separar del servicio a los malos profesores, más en la línea de lo planteado por Mexicanos Primero, que en ofrecer a los buenos un horizonte profesional atractivo.
La consecuencia fue una legislación extraordinariamente tacaña con los maestros. El centro del cambio dejó de ser la construcción de una auténtica carrera profesional y pasó a concentrarse en los mecanismos de evaluación y en sus consecuencias negativas. Un verdadero servicio profesional debía ofrecer incentivos capaces de atraer, retener y estimular a los mejores docentes; debía garantizar que quien enseñara mejor, se preparara más, innovara en el aula y obtuviera mejores resultados pudiera aspirar a mayores ingresos, mayor reconocimiento y mayores responsabilidades sin abandonar la enseñanza frente al grupo. La iniciativa hacía exactamente lo contrario. Seguía entendiendo la promoción, sobre todo, como el acceso a puestos de dirección y supervisión, mientras el núcleo de los estímulos académicos quedaba desplazado a programas cuya operación se remitía a reglamentos posteriores y a decisiones de las autoridades educativas locales. El núcleo del sistema de incentivos positivos desaparecía del diseño nacional y la evaluación terminaba adquiriendo un carácter predominantemente punitivo, porque el texto ponía el acento en la separación del aula, si bien no del empleo, de quienes no alcanzaran los resultados esperados, mucho antes que en el reconocimiento de quienes sí lo hicieran.
La ley contenía, además, un defecto de diseño todavía más profundo. Seguía confundiendo la carrera profesional con la plaza laboral. En lugar de construir un verdadero servicio nacional docente, entendido como un sistema de certificación académica que permitiera a los profesores concursar plazas en cualquier parte del país y desarrollar una trayectoria profesional independiente del lugar donde comenzaran a trabajar, mantenía la fragmentación heredada del viejo régimen y dejaba en manos de las autoridades educativas locales la administración efectiva de treinta y dos sistemas distintos, todos ellos con amplios márgenes para la discrecionalidad y, por tanto, para la supervivencia de las viejas prácticas clientelares. El arreglo corporativo perdía algunos instrumentos, pero conservaba suficientes recovecos para adaptarse y seguir respirando.
La consecuencia política era bastante previsible. Toda reforma institucional necesita construir una coalición social capaz de defenderla y, en este caso, los aliados naturales eran precisamente los buenos maestros, aquellos que podían beneficiarse de un sistema de profesionalización auténtico, con incentivos suficientes para estudiar más, enseñar mejor y desarrollar una carrera independiente de las viejas redes clientelares. La legislación secundaria hizo exactamente lo contrario. El mensaje que recibieron miles de profesores fue el de una evaluación cuya consecuencia más visible consistía en la posibilidad de perder el empleo, mientras el reconocimiento al buen desempeño aparecía desdibujado y los incentivos positivos quedaban relegados a un segundo plano. Puede discutirse si esa desproporción obedecía a un error de comunicación o a un defecto de diseño. Sus efectos políticos fueron exactamente los mismos. La CNTE encontró el discurso que necesitaba para presentar la reforma como una agresión contra el magisterio y transformar una discusión sobre incentivos institucionales en una batalla por la defensa de los maestros. La simplificación era intelectualmente pobre, pero políticamente devastadora, porque la propia legislación secundaria le había proporcionado el argumento.
El SNTE, disciplinado tras la captura de Elba Esther Gordillo, evitó la confrontación abierta, pero nunca abrazó con entusiasmo una reforma que reducía parcelas de poder construidas durante décadas. La resistencia dejó de expresarse en los grandes pronunciamientos y pasó a instalarse en la administración cotidiana del sistema, en las inercias burocráticas, en la aplicación desigual de las nuevas reglas y en la extraordinaria capacidad del viejo arreglo corporativo para adaptarse sin desaparecer. Con frecuencia se atribuye el fracaso posterior de la reforma educativa exclusivamente a las movilizaciones de la CNTE. La explicación resulta demasiado simple. La legislación secundaria había comenzado a debilitar la reforma mucho antes de que aparecieran los bloqueos, los plantones y los episodios de violencia. La reforma constitucional había abierto una oportunidad para modificar las reglas del juego; la legislación secundaria la estrechó de manera innecesaria porque fue cicatera con los maestros y olvidó convertirlos en los principales aliados del cambio. La CNTE encontró así el combustible para la confrontación abierta; el SNTE organizó una resistencia mucho más discreta, pero no menos eficaz. Entre ambos dejaron preparado el terreno político que Andrés Manuel López Obrador aprovecharía con su proverbial marrullería algunos años después para desmantelar la reforma. De esa historia tratará la próxima entrega de este folletín.
