El 8% que nunca se legisló
Julio Téllez del Río y Sergio A. Bárcena Juárez
Durante más de una década (noviembre de 1996 a enero de 2008) fue un hecho indiscutible: la disposición constitucional del artículo 54, fracción V, que establece un límite del 8% en la diferencia entre el número de diputaciones y la votación nacional emitida, se aplicaba tanto a partidos políticos como a coaliciones.
Esta certeza se debía a que en el Código Federal de Instituciones y Procedimientos Electorales (Cofipe), de aquel momento, en su artículo 59, numeral 4, se establecía que “para la distribución de legisladores por el principio de representación proporcional, las coaliciones serían tratadas como si fueran un único partido político”. Claro como el agua.
En el 2000, en el acuerdo del Consejo General del Instituto Federal Electoral (IFE) mediante el cual se asignaron las diputaciones plurinominales correspondientes, se estableció, en el numeral 28, que se procedía a “la verificación de que ningún partido político o coalición se ubique en el supuesto de la sobrerrepresentación”. En aquel momento, por cierto, ningún partido o coalición se ubicó en dicho escenario.
En noviembre de 2007 senadores del PAN, PRI y PRD presentaron una iniciativa para crear un nuevo Cofipe, abrogando el que estaba vigente en aquel momento. Sus objetivos, entre otras, eran que cada uno de los partidos coaligados aparezca en la boleta con su propio emblema y que los votos cuenten, por separado, a favor de cada partido y que los partidos coaligados registraran, por sí mismos, listas de candidatos plurinominales.
El proyecto de decreto fue aprobado en ambas cámaras en fast track (8 días) y por consenso (86% de los senadores presentes votaron a favor del dictamen y, por la minuta, 92% de los diputados). Importa decir que esta nueva versión de la ley no hacía mención alguna sobre el límite constitucional de sobrerrepresentación. En 2014, surgió una nueva normativa electoral en la materia que reemplazó al segundo Cofipe: la Ley General de Instituciones y Procedimientos Electorales (Legipe). En esta ley el detalle del límite de la sobrerrepresentación a coaliciones tampoco se incluyó.
Partiendo del artículo constitucional mencionado, y ante la ausencia de disposiciones secundarias, los acuerdos del Consejo General del IFE y del Instituto Nacional Electoral (INE), que consideran las resoluciones de la Sala Superior del Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación (TEPJF), desde 2008 y hasta las elecciones de 2021, siempre han topado la repartición plurinominal por partido político, nunca por coalición.
En 2012, por ejemplo, a la coalición entre el PRI y PVEM se le aprobó que tuviera una diferencia entre el total de diputados y su porcentaje de votación nacional emitida (marginalmente) superior a los ocho puntos. En 2015 se volvió a activar esta restricción para el PRI, calculándolo de forma individual, a pesar de participar dentro de una coalición. En 2018 ocurrió lo propio con el PT, dejándole de asignar espacios proporcionales en la cámara baja, a pesar de que a la coalición PT-Morena-PES, se le autorizó acumular, en conjunto, casi el doble de los ocho puntos de diferencia entre diputaciones y votos válidos.
La inclusión de las coaliciones en la restricción del 8% nunca fue legislada ni aclarada. La Suprema Corte de Justicia de la Nación en 1998 emitió una jurisprudencia (P./J. 70/98.) sobre las bases generales del principio de representación proporcional, pero nada sobre el caso específico. La Sala Superior del TEPJF, máxima autoridad jurisdiccional en materia electoral, echó la bolita al INE en una resolución (SUP-CDC-8/2015) en la que indicó que éste, en tanto autoridad administrativa electoral correspondiente, debía de ejecutar los acuerdos correspondientes para que “los parámetros constitucionales para evitar la sobre y subrepresentación de los órganos legislativos”.
Para las elecciones de 2021 y 2024 el Consejo General del INE publicó, antes de cada elección, un par de acuerdos en los que se determinaba la fórmula de asignación de diputaciones plurinominales. Estos mecanismos sirvieron para tener un asidero normativo de lo que se conoció como criterio de afiliación efectiva. Con este se buscaba que las candidaturas que contendieran dentro de una coalición, además de ser postuladas por el partido en el que tuvieran su adscripción partidaria, permanecieran, en caso de ganar, en el partido político que se había convenido inicialmente. Es decir, que no se cambiaran a otro de los partidos coaligados. Pero, en estos documentos, no se mencionó nada sobre la aplicación del límite de sobrerrepresentación a las coaliciones.
A finales de 2020 Javier Martín Reyes y Juan Jesús Garza Onofre, en su texto La sobrerrepresentación como fraude a la Constitución, manifestaron que, para evitar la sobrerrepresentación por coalición, era necesario que “el INE emita un acuerdo en este momento”. Más tarde, en abril de 2024, Ciro Murayama escribió un artículo, La trampa de la sobrerrepresentación, en el que planteó como necesaria “una reforma minimalista y correctiva”. Pero, hasta este momento, no se tiene ni acuerdo ni reforma al respecto.
Tras la elección de junio de 2024 ha surgido una intensa discusión sobre el famoso límite del 8% de sobrerrepresentación, específicamente si corresponde a partidos y coaliciones. Como lo ha dicho Hugo Garciamarín , en este debate ha habido fraudes, mentiras y cinismo; relacionado con esto, Viridiana Ríos ha enlistado algunos de los artículos que se han escrito al respecto, destacando que la mayoría de los autores abogan por activar la restricción del 8% para que la coalición Sigamos Haciendo Historia (Morena, PVEM y PT) no tenga una mayoría calificada en la Cámara de Diputados.
Los argumentos al respecto han sido variados. Parte del gremio de abogados ha hecho un llamado para que se haga una “interpretación jurídica, histórica, teleológica, garantista y sistemática del artículo 54 constitucional”. Lo que quiera que eso signifique. Rafael Estrada Michel , por su parte, dice que como el artículo 41 constitucional mandata una renovación del Poder Legislativo mediante elecciones auténticas, las victorias de mayoría relativa de la coalición deberían de ser asignadas al partido que más votos obtuvo, y, a partir de eso, hacer la distribución de plurinominales.
Algo similar alega Ciro Murayama con su nuevo concepto electoral de “trasvase de triunfos”: que como Morena oculta triunfos distritales mediante sus aliados, esto se debería contemplar para el reparto proporcional (Sobrerrepresentación: el truco del trasvase de triunfos). Pero el convenio de coalición correspondiente, aprobado a inicios de año por el INE, señala qué partido de la coalición lleva mano (sigla) en cada uno de los 260 distritos federales uninominales en los que fueron juntos los tres partidos.
José Woldenberg también ha escrito al respecto. En su artículo El espíritu del 96 menciona que la reforma constitucional tenía “la clara y explícita intención de que ninguna fuerza política en singular pudiera modificar la Constitución”. Aunque, en este caso, serían tres fuerzas políticas las que, en conjunto, tendrían la mayoría calificada unicamaral. En otro texto, La correcta lectura de las normas, menciona que “[s]i se leen la iniciativa, los dictámenes, las intervenciones en tribuna […] quedará claro que el sentido de esa reforma”.
Para esta labor de exégesis de las intenciones de la reforma, específicamente en materia de sobrerrepresentación, siguiendo a Woldenberg, se puede acudir a los textos de la exposición de motivos, dictamen y diario de debates disponibles del proyecto de decreto presentado en julio de 1996 que originó la referida disposición constitucional.
Es cierto que en la exposición de motivos se menciona que la iniciativa buscaba “establecer correlatos, de mayor simetría, entre porcentajes de votación y porcentajes de representación”. Pero, sobre el asunto específico, únicamente se menciona que “(para) lograr la conformación de un órgano legislativo representativo (…) la iniciativa plantea que ningún partido político pueda tener un número de diputados por ambos principios de elección, cuyo porcentaje del total de integrantes de la Cámara de Diputados exceda en 8% el porcentaje de la votación nacional emitida a su favor”. Es decir, prácticamente se reprodujo el propio texto constitucional, sin mencionar nada sobre las coaliciones.
Apunta Javier Aparicio : “(a) pesar de tener representación proporcional, el sistema electoral mexicano induce sobrerrepresentación o desproporcionalidad en el Congreso (…) las coaliciones han sido utilizadas para transferir triunfos de mayoría relativa del partido mayoritario a los partidos aliados de menor tamaño, para así conseguir un mayor número de diputados plurinominales”. De acuerdo: porque la ley lo permite.
Incluir a las coaliciones en la restricción constitucional del 8% atemperaría el sesgo de sobrerrepresentación de nuestro sistema electoral. Pero esta inclusión no se normó, ni en ley ni en acuerdo, y el espíritu de lo aprobado en 1996 no es lo suficientemente claro para inferir, honesta y causalmente, lo que muchos piden.
Morena, con un estimado de 44% de la votación nacional emitida, podría tener 50% de las diputaciones (+6% de diferencia); el PVEM, con el 9% de votos, alcanzaría el 15% de las curules (+6% de diferencia), y; el PT, con el 6% de sufragios, lograría el 10% de los espacios del pleno de la Cámara baja (+4% de diferencia). En total, a la coalición oficialista su 59% de votos se le traduciría en 75% de diputaciones (+16% de diferencia). Algo no proporcional, pero, ante la ausencia de una disposición que lo prohíba, sí legal. Ya veremos.
